Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente della giunta pro-tempore dott. Luis Durnwalder, giusta
deliberazione della giunta provinciale n. 92 del 21 gennaio 1991,
rappresentata e difesa - in virtu' di procura speciale del 23 gennaio
1991 (rep. n. 16034), rogata dall'avv. Giovanni Salghetti Drioli,
vice segretario della giunta e ufficiale rogante - dagli avvocati e
professori Sergio Panunzio e Roland Riz e presso il primo di essi
elettivamente domiciliato in Roma, piazza Borghese n. 3 contro la
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del
Consiglio in carica; per il regolamento di competenza in relazione al
decreto del Ministro dell'agricoltura e delle foreste 28 maggio 1990,
n. 351, recante "Regolamento per l'innovazione e lo sviluppo della
meccanizzazione".
F A T T O
1. - In base all'art. 8, n. 21, dello statuto speciale
Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) la provincia
autonoma ricorrente ha una competenza legislativa esclusiva in
materia di agricoltura e foreste; l'art. 16, primo comma, del
medesimo statuto attribuisce ad essa le corrispondenti potesta'
amministrative. Le norme di attuazione dello statuto (in particolare
quelle di cui al d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279) integrano la suddetta
disciplina, che senza dubbio ricomprende nella competenza della
provincia anche gli interventi relativi alla meccanizzazione agricola
(arg. anche ex art. 8 del d.P.R. n. 279/1974, ed artt. 66 e segg. del
d.P.R. n. 616/1977).
L'autonomia legislativa ed amministrativa che, in tale materia, e'
costituzionalmente riconosciuta alla provincia ricorrente trova il
suo necessario completamento nella autonomia finanziaria, quale e' ad
essa riconosciuta e garantita dalle norme del titolo sesto dello
statuto (artt. 69 e segg.), come recentemente modificate ed integrate
(a seguito di intesa fra lo Stato, la regione Trentino-Alto Adige e
le province autonome, ai sensi dell'art. 104, primo comma, statuto
Trentino-Alto Adige) dalla legge 30 novembre 1989, n. 368. A questo
proposito merita in particolare di essere ricordato, ai fini del
presente ricorso, che l'art. 5 della legge n. 368/1989, dopo avere
stabilito al primo comma che "Le province autonome partecipano alla
ripartizione di fondi speciali istituiti per garantire livelli minimi
di prestazioni in modo uniforme su tutto il territorio nazionale,
secondo i criteri e le modalita' per gli stessi previsti", al secondo
comma pone il principio secondo cui "I finanziamenti recati da
qualunque altra disposizione di legge statale, in cui sia previsto il
riparto o l'utilizzo a favore delle regioni, sono assegnati alle
province autonome ed affluiscono al bilancio delle stesse per essere
utilizzati, secondo normative provinciali, nell'ambito del
corrispondente settore, con riscontro nei conti consuntivi delle
rispettive province"; ed al terzo comma lo stesso art. 5 aggiunge che
"Per l'assegnazione e l'erogazione dei finanziamenti di cui al
secondo comma, si prescinde da qualunque adempimento previsto dalle
stesse leggi ad eccezione di quelli relativi all'individuazione dei
parametri o delle quote di riparto".
2. - La provincia autonoma ricorrente ha gia' ampiamente
esercitato le suddette competenze in materia di agricoltura,
approvando numerosissime leggi (dalla n. 30 del 23 agosto 1973, alla
n. 1 del 29 giugno 1989).
Per cio' che interessa specialmente il presente ricorso, si
debbono in particolar modo ricordare la legge provinciale 22 maggio
1980, n. 12 "Istituzione di un fondo di rotazione per la zootecnia e
la meccanizzazione agricola", e la legge provinciale 31 marzo 1988,
n. 13 ("Assunzione ed esercizio di compiti, istituzione di
agevolazioni, nonche' modifiche di vigenti leggi provinciali in
materia di agricoltura e foreste", il cui art. 3 disciplina i
"Contributi per lo sviluppo della meccanizzazione agricola e della
zootecnia". Tali leggi pongono, appunto, una organica disciplina
degli interventi finanziari provinciali a favore degli agricoltori
per l'acquisto di macchine agricole ed attrezzature connesse, con una
specifica e dettagliata normativa anche per quanto riguarda il tipo e
la entita' dei contributi provinciali, le condizioni cui e'
subordinata la concessione dei contributi, ecc.
3. - Dobbiamo ancora ricordare come nella materia suddetta sia
intervenuto anche lo Stato con la legge 8 novembre 1986, n. 752
("Legge pluriennale per l'attuazione di interventi programmati in
agricoltura"). Vari articoli di questa legge, fra cui anche l'art. 4
(che dispone il finanziamento delle c.d. azioni orizzontali promosse
dal Ministero dell'agricoltura), vennero impugnati dalle province
autonome di Trento e di Bolzano, per violazione della propria
potesta' legislativa primaria ed amministrativa in materia di
agricoltura e foreste, ex artt. 8, n. 21, e 16 dello statuto
speciale.
Codesta ecc.ma Corte, con una pronuncia di rigetto
"interpretativa" - la n. 1145/1988 - dichiaro' non fondati i ricorsi.
Nella motivazione di quella sentenza si afferma infatti, in via
generale (e con piu' specifico riferimento alle censure rivolte nei
confronti degli artt. 1 e 3 della legge), che, vertendosi in materia
di competenza provinciale esclusiva, gli interventi programmatori
statali previsti dalla legge n. 752/1986 non avrebbero potuto
comunque contenere vincoli di carattere concreto e puntuale nei
confronti della provincia autonoma: se in fatto gli interventi
statali avessero avuto un simile contenuto, allora le province
autonome avrebbero potuto successivamente impugnare tali atti per
tutelare la integrita' delle proprie competenze costituzionali.
Piu' in particolare, per quanto concerne gli interventi previsti
dall'art. 4 della legge n. 752/1986, codesta ecc.ma Corte ritenne in
quella sentenza che la disciplina legislativa impugnata non
incidesse, in realta', sulla distribuzione delle competenze
costituzionalmente spettanti allo Stato, alle regioni ed alle
province autonome, ma si limitasse semplicemente ad elencare le
attivita' che avrebbero potuto beneficiare dei finanziamenti
previsti, quale che fosse l'ente competente. Onde, come e' detto
nella motivazione "in diritto" della sentenza n. 1145/1988 (punto n.
3), "L'assegnazione delle somme globalmente stanziate dalla legge
impugnata avverra'.... secondo l'ordine delle competenze stabilito
dalle norme che ripartiscono le attribuzioni tra Stato e regioni (e
province autonome), in dipendenza dell'imputazione al primo e alle
seconde delle attivita' oggetto delle incentivazioni finanziarie
previste. Sara' pertanto contro i provvedimenti diretti in futuro
alla concreta individuazione di tali attivita' e alla determinazione
del conseguente regime di competenze, cui le stesse dovranno essere
sottoposte, che le province ricorrenti potranno eventualmente
difendere l'integrita' delle loro attribuzioni, nel caso in cui
riterranno che quei provvedimenti siano stati adottati in contrasto
con le norme costituzionali determinanti le loro competenze".
3. - Tutto cio' premesso, sulla Gazzetta Ufficiale n. 279 del 29
novembre 1990 e' stato pubblicato il decreto del Ministro
dell'agricoltura e delle foreste 28 maggio 1990, n. 351, recante il
"Regolamento per l'innovazione e lo sviluppo della meccanizzazione
agricola", ed emanato in base all'art. 4, secondo comma, lett. c),
della legge 8 novembre 1986, n. 752 (che ammette al finanziamento
azioni dirette all'innovazione e sviluppo della meccanizzazione
agricola, anche mediante incentivi per la sperimentazione e
contributi per la sostituzione di macchine agricole).
Tale regolamento, all'art. 1, preannuncia la ripartizione fra le
regioni e le province autonome, che verra' effettuata "con separato
provvedimento definito d'intesa con le regioni", dello stanziamento
di L. 58.000.000.000 destinato dal C.I.P.E., in base all'art. 4,
secondo comma, lett. c), della legge n. 752/1986, al finanziamento di
azioni per l'innovazione, lo sviluppo della meccanizzazione agricola
e la sostituzione delle macchine.
Se il decreto si fosse limitato a cio' (almeno per quanto riguarda
le province autonome) non vi sarebbero problemi. Ma esso, negli artt.
da 2 a 7 stabilisce una minuziosa disciplina circa l'entita' dei
contributi erogabili, le attivita' ammesse a contributo, i soggetti
che ne possono beneficiare, le condizioni di ammissione, ecc. Una
disciplina, questa, che secondo quanto risulta espressamente da varie
disposizioni del decreto: per es. artt. 2, primo e quarto comma, 5;
6, sesto comma; 7, primo comma), e' rivolta anche alle province
autonome di Trento e Bolzano, e quindi impinge nelle loro competenze
esclusive.
Poiche' il suddetto decreto ministeriale appare dunque lesivo
delle attribuzioni della provincia autonoma ricorrente, questa lo
impugna in parte qua per i seguenti motivi di
D I R I T T O
1. - Violazione delle attribuzioni provinciali di cui agli artt.
8, n. 21, 16, primo comma, titolo sesto, dello Statuto speciale
Trentino-Alto Adige, e relative norme d'attuazione (d.P.R. 22 marzo
1974, n. 279), nonche' dell'art. 5 della legge 30 novembre 1989, n.
386.
Il decreto impugnato e', senza dubbio alcuno, un atto normativo
regolamentare. Cio' si desume, innanzitutto, dalla autoqualificazione
dell'atto stesso (che si intitola appunto "regolamento"; inoltre dal
fatto che esso e' stato emanato dal Ministro - come risulta dal suo
preambolo - "udito il parere del Consiglio di Stato.....", e "vista
la comunicazione al Presidente del Consiglio dei Ministri effettuata
con nota 11435 del 18 maggio 1990".
Da questi ultimi elementi risulta infatti che il decreto in
questione e' stato adottato con il procedimento prescritto per i
"regolamenti ministeriali" dal terzo e quarto comma dell'art. 17
della legge 22 agosto 1988, n. 400. La natura regolamentare dell'atto
risulta poi confermata dal contenuto del medesimo, che e' appunto
costituito da una normativa generale e astratta di dettaglio rivolta
a regolamentare l'erogazione dei contributi finanziari per
l'innovazione e lo sviluppo della meccanizzazione agricola.
Orbene, posto che l'erogazione dei contributi in questione, e la
relativa disciplina, e' materia che appartiene alla esclusiva
competenza della provincia ricorrente, il decreto ministeriale
impugnato, nella parte in cui pretende di stabilire in modo
vincolante anche nei confronti delle province autonome una
regolamentazione analitica di tale materia, oltretutto gia'
disciplinata dal legislatore provinciale, e' chiaramente illegittima
e lesiva delle attribuzioni costituzionalmente spettanti alla
provincia ricorrente, in base agli artt. 8, n. 21, e 16 dello
statuto.
Al tempo stesso ne risultano violati anche i principi statutari
relativi all'autonomia finanziaria della provincia (titolo sesto
dello statuto), come integrati dalla legge n. 386/1989.
Infatti si e' visto che in particolare l'art. 5 di tale legge
stabilisce, al secondo comma, che finanziamenti come quelli di qui
all'art. 4, secondo comma, della legge n. 752/1986 debbono affluire
al bilancio della provincia autonoma ricorrente per potere poi da
questa essere utilizzati esclusivamente "secondo normative
provinciali", e non gia' statali come invece e' quella stabilita dal
regolamento in questione; ed il successivo terzo comma dell'art. 5
ribadisce per altro verso che per l'erogazione dei finanziamenti di
cui al secondo comma "si prescinde" da qualunque adempimento previsto
dalle relative leggi statali "ad eccezione di quelli relativi
all'individuazione dei parametri o delle quote di riparto".
Quanto ora si e' detto e' gia' di per se' sufficiente a dimostrare
come il decreto impugnato determini una lesione delle attribuzioni
costituzionali della provincia autonoma ricorrente. Ma si puo'
aggiungere che tale lesione appare tanto piu' grave ed evidente per
due motivi ulteriori.
Il primo consiste nel fatto che l'invasione delle competenze
provinciali e' stata posta in essere dallo Stato con un atto
regolamentare, mentre invece proprio i principi costituzionali
dell'autonomia provinciale escludono che nelle materie di competenza
esclusiva della provincia lo Stato possa intervenire con semplici
atti normativi regolamentari. Una preclusione, questa, che e' stata
infatti espressamente confermata dall'art. 17, primo comma, lett. b),
della legge n. 400/1988.
Il secondo motivo consiste nel fatto che, oltretutto, il
regolamento ministeriale impugnato non risulta neppure avere
quell'espresso e specifico fondamento legislativo che pure era
comunque indispensabile - a prescindere dal suo specifico contenuto -
per la sua emanazione (come prescritto dall'art. 17, terzo comma,
della legge n. 400/1988).
Infatti la legge n. 752/1986, ne' all'art. 4, ne' in altre
disposizioni, attribuisce al Ministro dell'agricoltura un potere
regolamentare per cio' che concerne la disciplina degli interventi in
questione.
2. - Violazione sotto ulteriore profilo, delle medesime
attribuzioni provinciali di cui sopra. Violazione dei principi
costituzionali in materia di atti governativi di indirizzo e
coordinamento, ed in particolare del principio di legalita'.
Il decreto del Ministro dell'agricoltura n. 351/1990 impugnato con
il presente atto non e' un atto di indirizzo e coordinamento. Lo
esclude la stessa natura regolamentare del decreto, che non pone
indirizzi o criteri di coordinamento, ma predispone una disciplina
concreta e puntuale, vincolante per tutte le regioni e le province
autonome.
Ma anche qualora, in denegata ipotesi, si ritenesse diversamente,
cio' non farebbe venir meno la lesione delle attribuzioni
provinciali. Ammesso pure in ipotesi che nella materia in questione
lo Stato possa adottare atti di indirizzo e coordinamento anche nei
confronti della provincia autonoma ricorrente, cio' non di meno
l'impugnato decreto ministeriale sarebbe comunque illegittimo e
lesivo delle attribuzioni provinciali, siccome incompatibile con i
principi inderogabili che - secondo il costante insegnamento di
codesta ecc.ma Corte - presiedono all'esercizio del potere statale di
indirizzo e coordinamento.
In primo luogo infatti - secondo quanto affermato per esempio
dalla stessa sentenza n. 1145/1988 (gia' citata) e precedentemente
dalla sentenza n. 177/1988 - la funzione statale di indirizzo e
coordinamento non puo' di per se' essere esercitata mediante atti
che, come il decreto impugnato, abbiano per contenuto delle
disposizioni che pongono vincolo concreti e puntuali nei confronti
delle competenze provinciali. Cio', soprattutto, allorquando - come
nel caso di specie - tali atti pretendono di indirizzare e coordinare
l'esercizio di competenze provinciali "esclusive".
Inoltre il decreto impugnato non corrisponde al principio di
legalita' che presiede anch'esso all'esercizio della funzione
governativa di indirizzo e coordinamento. Secondo un costante
insegnamento di codesta ecc.ma Corte (per tutte le sentenze nn.
150/1982, 242 e 338 del 1989) il principio di legalita' esige che
allorquando il potere di indirizzo e coordinamento viene esercitato
dal Governo in forma amministrativa, la legge deve allora attribuire
ad esso una adeguata "copertura legislativa". Vale a dire che la
legge stessa deve, in primo luogo, stabilire quale sia la specifica
autorita' del Governo cui il potere e' conferito, deve inoltre
definire le esigenze e gli interessi unitari che sollecitano
l'esercizio del potere di indirizzo, e deve stabilire i criteri in
base ai quali, sempre in conformita' delle suddette esigenze, il
potere di indirizzo e coordinamento deve essere esercitato. In breve,
la legge, oltre a stabilire quale sia l'organo governativo cui e'
attribuito l'esercizio del potere di indirizzo, deve anche
predeterminare, sia pure nelle linee essenziali, il contenuto degli
atti di indirizzo.
Ma nulla di tutto cio' sussiste nel caso in questione. Nessuna
disposizione della legge n. 752/1986 (ne' di altra legge) attribuisce
al Ministro dell'agricoltura un potere di indirizzo e coordinamento
in ordine alle funzioni provinciali relative agli interventi a favore
dell'innovazione e meccanizzazione agricola, ne' - tanto meno - ne
delimita il contenuto.
Tutto cio' senza neppure considerare poi che un atto come il
decreto ministeriale impugnato sarebbe comunque un atto di indirizzo
incostituzionale anche perche' privo della forma costituzionalmente
richiesta, che puo' essere solo quella dell'atto amministrativo
adottato dal Consiglio dei Ministri, o da altri organi del Governo ma
sempre, pero', su espressa delega del Consiglio dei Ministri (secondo
un modello procedurale che - proprio perche' costituzionalmente
necessitato dalla esigenza di rispettare l'autonomia delle regioni e
delle province autonome - e' stato sempre confermato dalle leggi che
hanno disciplinato in via generale le procedure per l'esercizio del
potere governativo d'indirizzo).